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電力體制改革的法治化路徑分析

經驗表明，“先立法、后改革”的路徑是電力改革成功的重要保障。自1996 年4 月1 日起實施的《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）至今已將近二十年，部分規(guī)定與電力產業(yè)發(fā)展和變化的實踐相脫離，亟需對其進行修改，以適應電力產業(yè)發(fā)展的需要。今年4月24日，全國人大審議通過了修改《電力法》等六部法律的決定，其中在《電力法》修訂中，刪除了原第25條第3款中的“供電營業(yè)機構持《供電營業(yè)許可證》向工商行政管理部門申請領取營業(yè)執(zhí)照，方可營業(yè)”。這被學者們普遍認為僅僅“開了個頭”，接下來還會有很多內容需要修改，其進程也將加快。在實踐中，一些改革舉措缺少法律依據，甚至出現與現行法律法規(guī)中的有關條款相矛盾的現象。例如，大用戶直接購電改革就缺少相關法律依據，因為其違反了公平交易的基本原則；而就目前的電價形成機制和電網壟斷性經營而言，主要法律依據在于《電力法》中對供電營業(yè)區(qū)許可制度和供電營業(yè)專營制度的一系列規(guī)定，因此未來要實現讓市場機制決定電力價格、電價引導投資和消費制度，建立電網無歧視、放開接入制度，達到節(jié)能、低碳的目標等，均需修訂原有的法律法規(guī)。

一、“先照后證”模式將使更多配售電主體進入電力市場

《供電營業(yè)許可證》是指供電營業(yè)機構在經電力管理部門批準的供電營業(yè)區(qū)內向用戶供電的合法許可憑證，這一制度自1996年《電力法》開始施行。在《電力法》修訂之前，供電企業(yè)在取得營業(yè)許可之前，需要向當地的主管部門提交申請，并準備包括供電企業(yè)的基本情況、供電區(qū)域地理平面圖、電源容量及分布圖、售電價格及其依據等多項材料。在獲得了《供電營業(yè)許可證》之后，向工商部門申請領取營業(yè)執(zhí)照后，才能夠營業(yè)。未按照規(guī)定取得《供電營業(yè)許可證》，從事電力供應業(yè)務的，電力主管部門將沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款。這樣的“門檻”使得只有少數企業(yè)能夠從事電力經營。

新修訂的《電力法》刪除了此條規(guī)定，放開售配電側，將《供電營業(yè)許可證》的審批后移，鼓勵社會資本投資配電業(yè)務，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業(yè)務；逐步放開售電側，構建多元化的售電主體，有意開展配售電業(yè)務的市場主體，可以先向工商部門申請領取營業(yè)執(zhí)照，然后再申請《供電營業(yè)許可證》，可有助于企業(yè)在初期集中精力開展業(yè)務，也為電力增量進入已經劃分好的供電營業(yè)區(qū)域，提供了更為開放的條件。值得注意的是，本次《電力法》修改的內容，并不是取消了《供電營業(yè)許可證》的核準，只是將工商登記前置審批事項改為后置審批，從對電力行業(yè)的影響來看，此次修改僅僅使售電主體入市門檻降低，為進一步推進售電側改革打下法理基礎，后續(xù)修法仍有很大空間。